Regierung setzt IDD nicht sachgerecht um

Vier Jahre nach der eigentlichen Umsetzung der IDD will die Bundesregierung nun Vorschriften zur Beaufsichtigung grenzüberschreitend tätiger Vermittler in die Gewerbeordnung aufnehmen. Christian Rüsing kritisiert die fehlerhafte Umsetzung.

Wie Matthias Beenken kürzlich berichtet hat, plant die Bundesregierung auf Druck der Europäischen Kommission, nachträglich die Vorschriften der Versicherungsvertriebsrichtlinie (IDD) über die Beaufsichtigung grenzüberschreitender Versicherungsvermittlungstätigkeiten umzusetzen.

Der Entwurf widerspricht jedoch in weiten Teilen der IDD. In Deutschland hat das zum Beispiel in Grenzgebieten wie dem deutsch-niederländischen praktische Relevanz. Dort stellt sich etwa die Frage, wann deutsche Vermittler niederländische Kunden beraten dürfen und welche Behörden bei Rechtsverstößen einschreiten können. Darüber hinaus lassen sich dem Entwurf grundlegende Vorstellungen zur Zuständigkeit für die Vermittleraufsicht entnehmen.

Worum geht es primär?

Vorrangig geht es um die Umsetzung der Art. 4 bis 9 und 13 IDD zur Aufsicht über Vermittler im Dienstleistungs- und Niederlassungsverkehr. Im Jahr 2017 hielt man eine Umsetzung der Vorschriften nicht für erforderlich, wohl weil § 8d Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes derartige Vorschriften zur Verwaltungszusammenarbeit größtenteils automatisch in das deutsche Recht „inkorporiert“. Die lückenhafte Umsetzung führte aber zu zahlreichen Problemen (dazu Rüsing, Grenzüberschreitende Versicherungsvermittlung im Binnenmarkt, 2020, S. 74 ff.). Die Kommission verlangt daher zu Recht eine Nachbesserung.

Der Entwurf versucht, die umfangreichen Vorgaben der IDD in einem Paragraphen umzusetzen. Er ist dabei jedoch nicht nur lückenhaft, sondern widerspricht der IDD, was an zwei Beispielen veranschaulicht werden soll.

Wann dürfen Vermittler im Ausland tätig werden?

Möchte ein Vermittler im EU-/EWR-Ausland tätig werden, unterscheidet die IDD danach, ob er nur Dienstleistungen erbringen oder eine Niederlassung errichten möchte. Bei der Dienstleistungsfreiheit muss er seiner „Heimatbehörde“ nur gewisse Angaben machen, die der ausländischen Behörde ohne nähere Prüfung übermittelt werden. Vor der Errichtung einer Niederlassung muss der Vermittler hingegen detailliertere Angaben zur Niederlassung machen und muss die Behörde des Herkunftsmitgliedstaats prüfen, ob Anlass besteht, an der Angemessenheit der Organisationsstruktur oder der finanziellen Verhältnisse des Vermittlers zu zweifeln (Art. 6 Abs. 2 IDD).

Der Entwurf greift diese Differenzierung nicht auf, sondern sieht vor, dass die Industrie- und Handelskammern (IHK) ausländische Behörden stets über die geplante grenzüberschreitende Tätigkeit eines deutschen Vermittlers informieren müssen (§ 11d Abs. 4 S. 1 GewO im Entwurf). Die in der IDD vorgesehene Zulässigkeitsprüfung entfällt. Ob IHK sie trotzdem durchführen würden, erscheint zweifelhaft.

Wer beaufsichtigt ausländische Vermittler?

Bietet ein Vermittler im Ausland ohne eine Niederlassung Dienstleistungen an und verstößt er gegen dort geltendes Recht, darf die Behörde dieses Staates nach der IDD grundsätzlich nicht direkt einschreiten, sondern sie muss sich zunächst an die Herkunftslandbehörde wenden (Art. 5). Hat der Vermittler hingegen eine Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat errichtet, darf dessen Behörde bei Verstößen gegen die Vorschriften der Kapitel V und VI der IDD (zum Beispiel Informations- und Beratungspflichten) unmittelbar einschreiten (Art. 7 Abs. 2, 8 Abs. 1 IDD). Lediglich bei Verstößen gegen organisatorische Anforderungen muss sie sich zunächst an die Herkunftslandbehörde wenden (Art. 8 Abs. 2 und 3 IDD). Abweichende Vereinbarungen können die Behörden treffen, wenn der Vermittler im Ausland eine Hauptniederlassung unterhält, er also dort seine Geschäftstätigkeit „hauptsächlich“ ausübt (Art. 2 Abs. 1 Nr. 14, Art. 7 Abs. 1 IDD).

1. 11d Abs. 3 GewO des Entwurfs möchte diese Vorgaben umsetzen, regelt dabei aber nur den Fall, dass ein ausländischer Vermittler in Deutschland tätig wird. Den umgekehrten Fall, dass deutsche Vermittler im Ausland Rechtsverstöße begehen und wie die deutschen den ausländischen Behörden helfen müssen, regelt § 11d GewO des Entwurfs erst gar nicht. Verstößt ein ausländischer Vermittler nun gegen deutsches Gewerberecht, müssen die IHK sich nach § 11d Abs. 3 GewO des Entwurfs stets vorab an die ausländischen Behörden wenden und deren Maßnahmen abwarten. Unterhält der Vermittler aber in Deutschland eine Niederlassung, sind nach der IDD gerade nicht die ausländischen, sondern direkt die deutschen Behörden zuständig, wenn es etwa um die bedeutsamen Informations- und Beratungspflichten geht. Die Differenzierung der IDD wird ignoriert. Darüber hinaus beschränkt § 11d Abs. 1 S. 2 GewO (Entwurf) die oben erwähnten Vereinbarungen nicht auf Hauptniederlassungen und erlaubt Zuständigkeitsübertragungen, die in der IDD nicht vorgesehen sind.

Der Entwurf ist damit nicht nur keine „eins zu eins“-Umsetzung; er widerspricht der IDD.

Zur Vermittleraufsicht in Deutschland

Er ist aber auch bedeutsam, weil die Bundesregierung deutlich macht, dass weitgehend die IHK für die Vermittleraufsicht zuständig sein und Gewerbeämter nur Ordnungswidrigkeiten verfolgen sollen. Das ist bislang umstritten.

Nach der IDD müssen nationale Behörden die Berufsausübung der Vermittler überwachen und zum Beispiel befugt sein, Anordnungen zu erlassen, wonach Vermittler rechtswidrige Verhaltensweisen einzustellen und von einer Wiederholung abzusehen haben (Art. 33 Abs. 2 b). Welche Behörden in Deutschland solche Maßnahmen erlassen können, ist nicht ausdrücklich geregelt worden. Das Wirtschaftsministerium ist wohl der Auffassung, die IHK seien hierzu befugt, weil sie Vermittlern auch die Erlaubnis widerrufen können (S. 11 f.). Die Untersagung rechtswidriger Verhaltensweisen sei im Vergleich dazu nur ein milderes Mittel, eine „Minusmaßnahme“. So einfach ist das aber nicht. Denn der Widerruf einer Erlaubnis setzt tatbestandlich eine Unzuverlässigkeit des Vermittlers voraus. Die liegt aber nicht bei jedem Rechtsverstoß vor, zumal wenn der Vermittler sich auf eine vertretbare Rechtsauffassung stützt. Liegen die Voraussetzungen für einen Erlaubniswiderruf nicht vor, darf eine IHK auch keine Anordnung erlassen, einen Rechtsverstoß abzustellen.

In der Praxis halten sich weder IHK noch Gewerbeämter für zuständig

Der Entwurf erlaubt den IHK in § 11d Abs. 3 GewO nun, solche Maßnahmen gegenüber ausländischen Vermittlern bei jedem Verstoß gegen - allerdings nur gewerberechtliche - Pflichten zu erlassen. Für reine Inlandsfälle weist er den IHK wie bislang keine entsprechende Befugnis zu. Es verwundert vor diesem Hintergrund nicht, dass in Deutschland in den Jahren 2018 und 2019 keine einzige Anordnung an einen Vermittler ergangen ist, Verstöße gegen Informationspflichten und Wohlverhaltensregeln der Art. 17 ff. IDD abzustellen (siehe EIOPA-Bericht vom 14.12.2020 auf S. 24 f.). In der Praxis halten sich häufig weder die IHK noch die Gewerbeämter für zuständig. Ob (Online-)Vermittler Informations- und Beratungspflichten (auch des Versicherungsvertragsgesetzes) ordnungsgemäß erfüllen, wird so weiterhin nicht staatlich kontrolliert, obwohl das die Art. 31 ff. IDD fordern.

Die Kommission sollte die Bundesregierung daher auffordern, klar festzulegen, dass Behörden bei jedem Verstoß gegen Vorschriften der IDD befugt sind, Maßnahmen zu erlassen, und welche Behörden hierfür zuständig sind.

Autor(en): Christian Rüsing LL.M. ist Akademischer Rat an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster und hat seine Dissertation zum Thema grenzüberschreitende Versicherungsvermittlung geschrieben.